生產(chǎn)建設項目水土保持驗收制約性因素分析

自2017年9月《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)取消了各級水行政主管部門實施的生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收審批行政許可事項，轉為由生產(chǎn)建設單位自主開展水土保持設施驗收以來，水利部全面推進國家關于“放管服”改革措施，相繼頒布了一系列關于生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的政策文件，生產(chǎn)建設項目水土保持工作逐步向加強監(jiān)管轉變。

新形勢下，有關生產(chǎn)建設項目水土保持技術服務的政策、規(guī)程、標準等陸續(xù)更新，生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收不僅評估程序發(fā)生了變化，而且評估內(nèi)容要特別指出影響通過竣工驗收的若干因素。通過對生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收相關政策和文件的研學，結合工作實踐，闡述了新形勢下生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的制約性因素，希望對第三方評估機構開展水土保持技術咨詢工作有所啟示。

《中華人民共和國水土保持法》第二十七條規(guī)定：生產(chǎn)建設項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施；水土保持設施未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，生產(chǎn)建設項目不得投產(chǎn)使用。因此，生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收是法律賦予的責任。

2017年9月《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發(fā)〔2017〕46號)頒布至今，生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收由水行政主管部門審批變?yōu)榻ㄔO單位自主驗收已過去了3年多，水利部頒布了多項指導生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的文件，指導新形勢下生產(chǎn)建設項目水土保持技術服務工作，推進了生產(chǎn)建設項目“放管服”和水土保持生態(tài)文明建設進程。

在水利部頒布的新規(guī)中，《關于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)明確了生產(chǎn)建設項目水土保持驗收評估由建設單位組織第三方機構完成。評估內(nèi)容中制約水土保持設施驗收的諸多因素，是第三方機構評估的重點，也是第三方機構提高技術服務質(zhì)量和履約能力的關鍵。筆者在這里通過對新規(guī)新辦法的學習，結合工作實踐，對水土保持設施自主驗收制約性因素進行分析，期望對從業(yè)者有所幫助。

1 自主驗收制約性因素分析

1.1 新規(guī)明確的關于生產(chǎn)建設項目自主驗收不予通過的情形

2017年1月水利部印發(fā)了《關于加強事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水?！?017〕365號)，明確了生產(chǎn)建設項目水土保持設施(自主)驗收報告示范文本和生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收鑒定書示范文本，明確了不予通過水土保持設施竣工驗收的9種情況：

• ①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；
• ②未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的；
• ③廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；
• ④水土保持措施體系、等級和標準未按經(jīng)批準的水土保持方案要求落實的；
• ⑤水土流失防治指標未達到經(jīng)批準的水土保持方案要求的；
• ⑥水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；
• ⑦水土保持設施驗收報告、水土保持監(jiān)測總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；
• ⑧未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的；
• ⑨存在其他不符合相關法律法規(guī)規(guī)定情形的。

如有其中之一情況，水土保持設施驗收結論應為不合格，不能通過自主驗收。

2018年7月水利部頒布《生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收規(guī)程(試行)》(辦水?！?018〕133號)對不予通過自主驗收的情況進行了調(diào)整，去掉了“水土流失防治指標未達到經(jīng)批準的水土保持方案要求的”的情況，明確了“未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作”“重要防護對象無安全穩(wěn)定結論或結論為不穩(wěn)定”不予通過驗收的2種情況。

• ①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；
• ②未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的；
• ③未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作的；
• ④廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；
• ⑤水土保持措施體系、等級和標準未按經(jīng)批準的水土保持方案要求落實的；
• ⑥重要防護對象無安全穩(wěn)定結論或結論為不穩(wěn)定的；
• ⑦水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；
• ⑧水土保持監(jiān)測總結報告、監(jiān)理報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；
• ⑨未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的。

2019年6月水利部印發(fā)《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水?！?019〕160號)，明確了水土保持監(jiān)理工作在生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收中的作用；提出了水土保持措施不開展后續(xù)設計，棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘察與設計的，不得通過水土保持設施自主驗收；強化了水土保持監(jiān)測的作用，提出了“綠黃紅”三色評價要求。

2019年7月水利部印發(fā)《水利部辦公廳關于印發(fā)生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督管理辦法的通知》(辦水?！?019〕172號)，對《生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收規(guī)程(試行)》(辦水?！?018〕133號)中關于不予通過水土保持設施驗收的情況給予了認定。

同時，將第二條款“未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的”改為“未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測的”，將第八條款“水土保持監(jiān)測總結報告、監(jiān)理報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的”改為“水土保持設施驗收報告、監(jiān)測總結報告和監(jiān)理總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的”。

1.2 生產(chǎn)建設項目自主驗收制約性因素總結

基于辦水?！?019〕172號文件關于不予通過水土保持設施驗收的9種情況，筆者認為水?！?019〕160號文件提出的“不開展后續(xù)設計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設計的，不得通過水土保持設施自主驗收”應該納入不予通過水土保持設施驗收的要求中。

后續(xù)設計是水土保持措施落實和驗收評估的重要依據(jù)，著重水土保持后續(xù)設計的要求，有利于生產(chǎn)建設項目水土保持工作的開展和推進水土保持生態(tài)文明建設進程，將其納入通過自主驗收的必備條件十分必要。

結合時下生產(chǎn)建設項目水土保持工作實際情況，筆者認為不能通過自主驗收的情況應為如下10項：

• ①未依法依規(guī)履行水土保持方案及重大變更的編報審批程序的；
• ②不開展后續(xù)設計的水土保持措施、棄渣場等重要防護對象未開展點對點勘查與設計的；
• ③依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測或補充的水土保持監(jiān)測不符合規(guī)定的；
• ④未依法依規(guī)開展監(jiān)理工作的；
• ⑤廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準的水土保持方案確定的專門存放地的；
• ⑥水土保持措施體系、等級和標準未按批準的水土保持方案要求落實的；
• ⑦重要防護對象無安全穩(wěn)定結論或結論為不穩(wěn)定；
• ⑧水土保持分部工程和單位工程未經(jīng)驗收或驗收不合格的；
• ⑨水土保持設施驗收報告、監(jiān)測總結報告和監(jiān)理總結報告等材料弄虛作假或存在重大技術問題的；
• ⑩未依法依規(guī)繳納水土保持補償費的。

以上不予通過水土保持設施自主驗收的10種情況即為生產(chǎn)建設項目水土保持設施自主驗收的制約性因素，也是第三方機構評估的重點，對于是否通過水土保持設施自主驗收具有一項否決權。

2 自主驗收制約性因素調(diào)查和控制

不予通過水土保持設施自主驗收的10種情況既是自主驗收制約性因素，也是第三方機構開展服務工作的重點評估內(nèi)容和水行政主管部門跟蹤檢查的重點。

2.1 水土保持方案及重大變更編報審批程序

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規(guī)定：在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目，生產(chǎn)建設單位應當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。水土保持方案經(jīng)批準后，生產(chǎn)建設項目的地點、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。

《中華人民共和國水土保持法》第二十六條規(guī)定：依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目，未編制水土保持方案或者水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準的，生產(chǎn)建設項目不得開工建設。《國務院關于印發(fā)清理規(guī)范投資項目報建審批事項實施方案的通知》(國發(fā)〔2016〕29號)規(guī)定：生產(chǎn)建設項目水土保持方案應該在開工建設之前完成審批。

為落實國務院簡政放權放管結合優(yōu)化服務的行政審批制度改革精神，進一步加強和規(guī)范生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理，水利部于2016年3月印發(fā)了《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水?！?016〕65號)，明確了水利部審批的生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更的具體要求。

生產(chǎn)建設項目在開工之前編報水土保持方案、取得水行政主管部門的審批許可是法律賦予的責任。未按要求編報水土保持方案(包括變更)或編報審批文件不齊全，則意味著該工程不具備開工條件，更不具備竣工驗收條件。

因此，第三方評估機構接受委托后，首要工作就是核查建設單位關于水土保持方案及重大變更編報審批情況，若審批存在不合規(guī)的問題應及時通報建設單位完成法定程序，取得審批許可。

在評估階段通過現(xiàn)場調(diào)查巡檢工作，發(fā)現(xiàn)施工建設期間存在有違反《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水保〔2016〕65號)規(guī)定的情況，應及時通報建設單位補充或者修改水土保持方案，履行有關程序取得審批許可。

2.2 水土保持措施后續(xù)設計

根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第二十七條：依法應當編制水土保持方案的生產(chǎn)建設項目中的水土保持設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。

在水土保持方案編制階段，要確定防治等級和標準，制定水土保持措施布局，對4級(包括4級)以上渣場進行初步的地質(zhì)調(diào)查，按照最不利因素提出典型設計及工程量等。在初步設計階段，要針對棄渣場開展詳細勘察，按照防治分區(qū)，以分部工程為單元進行水土保持措施設計，編制概算投資。

在施工圖階段，應根據(jù)標段劃分情況，結合防治分區(qū)，對初步設計階段確定的水土保持工程開展施工圖設計；棄渣場等重要防護對象要逐一(逐個建構筑物)進行水土保持設計，同時將初步設計審查時提出的問題和初步設計遺留的問題在施工圖設計中修正和完善，編制施工圖投資預算；設計應符合現(xiàn)行國家標準《水土保持工程設計規(guī)范》(GB51018—2014)的規(guī)定，滿足施工要求。

水土保持施工圖設計文件與水土保持方案同樣是具有法律效力的文件，是施工建設的重要技術支撐，也是質(zhì)量監(jiān)督管理的依據(jù)，更是水土流失防治效果評估和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，必須嚴格落實。若施工圖階段水土保持措施設計發(fā)生變更，須符合水土保持方案批復和水土保持標準、規(guī)范的要求。

2.3 水土保持監(jiān)測工作的必要性

編制水土保持方案報告書的項目，應當依法開展水土保持監(jiān)測工作。生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測工作及其監(jiān)測系列材料不僅是水土保持設施自主驗收的必要材料和評價水土流失防治效果的依據(jù)，也是水行政主管部門監(jiān)督管理的支持性文件。

水土保持“綠黃紅”三色評價結論是水行政主管部門對生產(chǎn)建設項目開展核查的重要依據(jù)，水土保持監(jiān)測評價結論為“紅”的生產(chǎn)建設項目一定是水行政主管部門開展核查的項目。因此，依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)測工作十分重要。

監(jiān)測單位一般應在設計水平年年底提交水土保持監(jiān)測成果。時下依然存在未按規(guī)定及時開展水土保持監(jiān)測的生產(chǎn)建設項目，因此存在補充水土保持監(jiān)測材料的情況。補充的水土保持監(jiān)測材料，應通過遙感資料采集施工建設期間的水土流失及防治情況；通過施工和工程監(jiān)理建檔材料分析，并結合現(xiàn)場調(diào)查以及必要的定位監(jiān)測，進行水土流失防治效果測算和評價，以滿足水土保持設施驗收評估報告編制需求和水行政主管部門監(jiān)督管理需求。

2.4 水土保持監(jiān)理工作的必要性

生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)理報告是水土保持設施自主驗收的支持性材料，是單位工程、分部工程質(zhì)量和數(shù)量核查的重要依據(jù)。因此，未依法依規(guī)開展水土保持監(jiān)理工作的工程項目，一定不能通過水土保持設施自主驗收。

建設單位應按照“《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監(jiān)管的意見》(水保〔2019〕160號)”的要求開展水土保持監(jiān)理工作。凡主體工程開展監(jiān)理工作的項目，應當按照水土保持監(jiān)理標準和規(guī)范開展水土保持工程施工監(jiān)理。

其中，征占地面積在20hm2以上或者挖填土石方總量在20萬m3以上的項目，應當配備具有水土保持專業(yè)監(jiān)理資格的工程師；征占地面積在200hm2以上或者挖填土石方總量在200萬m3以上的項目，應當由具有水土保持工程施工監(jiān)理專業(yè)資質(zhì)的單位承擔監(jiān)理任務。

監(jiān)理單位一般最遲應在設計水平年提交水土保持監(jiān)理成果。

2.5 廢棄土石渣堆放情況調(diào)查

第三方評估機構逐年巡檢應重點調(diào)查各個標段棄渣堆放地點變化情況，發(fā)現(xiàn)施工單位未在指定地點排渣，應及時反饋建設單位進行妥善處理，將棄渣搬運到水土保持方案批準的棄渣場。

如果因為征地等其他原因確實需要變更棄渣地點，應按照《水利部生產(chǎn)建設項目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水?！?016〕65號)、《水利部關于進一步深化“放管服”改革全面加強